白俊:完整准确地理解油气体制改革

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自2017年中央油气体制改革意见发布后,相关贯彻落实工作逐步展开,其中,油气管网运营机制改革由于涉及行业组织结构和运营模式的调整,最为引人注目。一些讨论把油气体制改革简单化理解为油气管网运营机制改革,又把油气管网运营机制改革等同于国家油气管网公司组建,从而陷入细节和短期利益得失的纠葛中,莫衷一是;一些讨论认为改革内容透明度不足,容易产生困惑;一些讨论强调油气的特殊性,忽视商品属性。因此,有必要回归初心,增加对油气体制改革的背景、目标、内容的理解,加强对改革总体格局的判断和把握,树立对改革系统性、长期性和复杂性的认识,坚定改革信念,凝结改革共识,从而更好地认识改革进程,促进油气行业健康可持续发展。

发挥市场决定性力量是油气体制改革的背景

改革从来都不是为了改革而改革。改革一定是基于已有的教训和经验,以及面临的现实及潜在问题。过去几十年里,中国经济社会发生了翻天覆地的变化,国家实力增强了,人民经济自由增加了,国际地位也提高了。实现成功变化的一条关键经验就是走向市场的改革开放,即通过改革开放释放市场活力,让市场在资源配置中发挥越来越大的作用,让市场决定价格,让价格引导资源流动,减少政府不当干预。形成这样的认识来之不易。

1949年以后,逐步形成了把公有制和计划经济当成社会主义本质特征的认识。国民经济建设通过集中力量办大事的计划方法虽然取得了不少成就,但体制机制的矛盾也不断集聚,经济社会运行和人民生活最终也到了难以为继的地步,倒逼出了向市场化方向发展的改革开放。1984年中共十二届三中全会明确中国经济体制是“公有制基础上有计划的商品经济”,商品经济即意味着要让市场发挥更大作用。1987年中共十三大指出社会主义商品经济是计划与市场的内在统一,国家调节市场,市场引导企业。1992年中共十四大进一步提出要建立社会主义市场经济体制的目标,把计划和市场都看成是经济手段,结束了计划和市场的路线之争。1997年,中共十五大指出要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起到基础性作用。此后,从2002年党的十六大、2007年十七大到2012年十八大,都维持了市场在资源配置中起基础性作用的说法,但前面的修饰词从“更大程度发挥”、“从制度上更好发挥”向“更大程度更广泛范围发挥”递进。2013年中共十八届三中全会更进一步,明确指出要让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,这种表述延续到了2017年中共十九大。可以看出,对市场作用的认识过程是随着实践的发展逐步深化的,不是一蹴而就的。

正是释放了市场的力量,很多竞争性行业都得到了快速发展,多种所有制经济不断成长,对经济增长、就业、收入、税收、科技创新等方面做出了越来越大的贡献,国有企业逐步向资源、垄断和战略性行业集中。油气、电力等能源行业是市场化改革较为滞后的少数领域,一方面是因为这些行业为经济所有产业和社会所有方面提供支撑,涉及面广;另一方面是这些领域竞争性业务和垄断性业务交织,推动改革比较复杂。改革越往后,剩下的越是硬骨头。国内外的发展经验和趋势已表明,能源行业市场化改革也是大势所趋,必须坦然面对。

行业现实问题和矛盾是油气体制改革的驱动力

从中国油气行业自身发展状况来看,推进市场化改革也到了刻不容缓的地步。第一,降低油气供应安全风险的需要。中国从1993年开始成为原油净进口国,到2017年已成为世界上最大原油进口国,原油对外依存度超过70%,已经超越了美国历史上的最高值;中国从2006年开始进口天然气,到2018年已成为世界最大天然气进口国,天然气对外依存度已升至45%。短短20多年时间,国内油气市场发生了显著变化,至少从短期来看油气对外依存度还有继续上升的趋势。在一个经济全球化的时代,资源全球配置,各国互相依赖加深,对外依存度高并不等于不安全,但影响供应安全的风险因素的确会增加。譬如2016年和2017年两个冬季连续出现中亚进口天然气突然短供,在国内引发连锁反应,造成不利影响。美国页岩油气革命的成功大大提升了美国能源独立能力,2018年已经变成天然气净出口国,新型能源外交也随之出现,“自由气”概念应运而生,美国已经把天然气出口作为外交和地缘政治博弈的新手段。中国需要通过油气体制改革更好地适应国际能源市场格局的起伏变化,也要通过市场化改革激活和释放国内丰富的油气资源潜力,更好地保障国家能源安全。

第二,改变行业效率不高、企业“大而不强”的需要。改革开放以来,中国油气工业经历多次调整和重组,政企分开逐步实施,企业自主经营权逐步扩大,建立现代企业制度的探索不止。主要石油石化企业都进行股份制改造和上市,市场适应能力逐步增强,“走出去”步伐加快,行业体制逐渐向市场化改革方向演进。但是,油气行业还不是真正市场化的行业,竞争缺乏、价格管制、交叉补贴、历史遗留负担、不当行政干预、考核与激励机制、用人机制等多方面因素导致企业对效率和效益目标重视不够或者无法聚焦。根据《能源企业全球竞争力报告2017》,中国主要油气企业在资产和营业收入规模上已经和BP、壳牌和埃克森美孚等国际油气大公司旗鼓相当甚至有所超越,但是,在人均贡献、资产回报和投资收益等效率指标上还存在不少差距。中海油能源经济研究院原首席研究员陈卫东指出,中国上游企业用超过全球半数的员工,动用全球30%的钻机,只生产了全球约5%的石油产量。其中原因有资源禀赋欠佳的先天劣势,但很大程度上还是缘于效率不高。

第三,能源清洁低碳转型的要求。全球能源清洁低碳发展大势所趋,中国也提出要通过实施能源革命战略,建立清洁低碳、安全高效的能源体系。虽然中国高度依赖煤炭,但非化石能源发展势头强劲,水电、风电和太阳能光伏发电规模居世界首位,风电和光伏发电的上网侧平价也即将实现。近几年,核电增加较快,中国已成为世界第三大核电国家。智能微网、综合能源系统、能源互联网、储能、氢能等前沿领域探索进展很快,用能竞争与替代不断增加。清洁电能更大程度的普及和推广利用对油气行业带来不少挑战,当然有时也会形成新的机遇,譬如在一定条件下天然气可能成为发展可再生能源的良好合作伙伴。面对能源竞争加剧的形势,油气行业必须要通过市场化改革增供给降成本,激发科技创新,进一步提高油气清洁低碳能力,提高利用效率和竞争力,从而更好发挥油气价值,促进中国能源转型。

第四,更好满足人民群众需要的需要。中共十九大报告指出,中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。油气行业竞争环节竞争不充分、不公平,垄断环节监管不到位,滥用市场支配地位行为屡屡发生,油气消费者缺少选择权,用户服务缺乏或服务体验欠佳,油气商品价格和成本不尽合理,行业法律法规不健全,油气生产、储运、加工、利用等方面也存在不同程度的安全环保风险或隐患,和人民群众的期待还有距离。需要通过深化改革,分离油气行业竞争性和垄断性业务,实现竞争性业务充分竞争和公平竞争,垄断性业务有效监管,给予消费者选择自由,提高服务效率,进一步提高油气行业安全运行能力和环境友好程度。

全产业链全方位推进是油气体制改革的要求

油气体制改革的基本目标是要回归油气商品属性,让市场决定油气价格,让油气价格引导油气资源流动,减少政府不必要和不当干预。中央根据油气行业运行特点确定了“管住中间、放开两头”的基本改革思路。在可以竞争的上游勘探开发、生产、进出口和下游加工、销售、利用等环节形成有效竞争,在存在一定自然垄断属性的中游储运环节加强监管,保证中间环节对上下游市场主体公平开放,根据市场竞争发育进展程度,有序放开对上下游市场的价格管制,逐步形成由供需双方自主决定油气价格的定价机制。油气行业的改革也包括政府部门自身的改革,即在管理体制、组织架构、部门分工与协调、监管方向、能力和手段等方面进行自我调整,逐步减少非必要的行政干预,以适应油气行业上中下游市场的变化。油气行业改革是全产业链全方位的改革。

目前广受关注的国家油气管网公司组建只是中游环节改革的一部分内容,国家油气管网公司尽管是市场影响力最大的一个参与者,但也只是中游环节的参与者之一,中游环节还会存在其他跨省长输管网公司,也存在地方管网公司。为了保证中游环节公平合理对待上下游用户,实现管输和销售分开、保证经营独立和公开透明是对国家油气管网公司的要求,也应是对其他层级管网公司的要求。无论从2014年2月《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》的发布到2019年5月《油气管网设施公平开放监管办法》的发布,还是从2016年10月《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》和《天然气管道运输价格管理办法(试行)》的发布到2017年6月《关于加强配气价格监管的指导意见》的发布,中间环节监管探索取得了不少进展,但还需要企业和政府两方面体制改革的配合和支持,才能更好实现“管住中间”的目标。

上游环节改革在2017年中央油气改革意见之前也早已开始。在勘探开发领域,2011年开始了页岩气探矿权首轮招标,2015年常规油气勘查首次招标出让。在贸易领域,2013年中国化工旗下炼厂开始获得原油非国营进口配额,2015年原油进口渠道向部分其他地方炼油企业打开,2019年原油非国营进口允许量突破2亿吨,规模已相当于2018年实际进口量的40%以上,2016年也曾短暂允许部分地方炼油企业成品油出口;天然气贸易方面,有广汇、九丰、新奥等少数非主流企业也开始了自主进口。总的来看,勘探开发领域主体多元化尚未取得实质性进展,贸易领域石油比天然气进展相对快一些,但都还需要通过深化改革,消除妨碍新主体进入的各种公开和隐性障碍。2019年6月,《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》发布,取消了油气勘探开发限于合资、合作的限制,但措施落地还需要资质放宽等配套改革政策支持。

下游环节主体多元化程度比较高。2018年7月底起,对外资连锁加油站超过30座需中方控股的限制也已取消,但下游环节改革中公平竞争保障能力还亟待提升,一方面在税负、产品质量、服务、安全、环保和能耗等方面的要求上要一视同仁,另一方面要防范少数企业利用市场支配地位操纵市场和打压竞争对手。2019版外商投资准入特别管理措施同时也取消了50万人口以上城市燃气、热力管网须由中方控股的限制,城市天然气经营权的竞争势必更加激烈。未来在加大天然气下游市场开发培育力度的同时,还要促进天然气配售环节的公平竞争。

2018年国务院机构改革组建了国家市场监督管理总局,在中央层面初步理顺了保障市场公平竞争的监管组织架构,下一步还需要在规章制度、内外上下协调分工、监管队伍和能力建设等方面加大工作力度。其他部门涉及油气产业不同环节管控的管理思路、管理职能、管理手段也要随着市场化改革的进展进行相应调整,减少不当和不必要干预,发挥市场力量的主导性调节作用。

系统性、长期性和复杂性是油气体制改革的特点

由于不同环节改革的主责单位不尽相同,同一环节改革也可能涉及不同的部门,油气市场改革的统筹协调性还有待改进。以天然气市场改革为例,中国天然气价格市场化改革这几年稳步推进,成效明显。2011年底在两广地区试点非居民天然气门站价格净回值法,2013年6月开始分三步在全国范围内推广实施。2015年4月实现存量气增量气价格并轨,全面理顺非居民用气门站价格,进展顺利;同时有序放开了页岩气、煤层气、煤制气、液化天然气等气源价格。2015年4月放开除化肥企业外的直供用户用气价格,2016年放开化肥用气价格和储气设施相关价格,并在福建省开展门站价格市场化改革试点。2017年明确所有进入交易平台公开交易的气量价格由市场形成,天然气价格放宽放开的力度和范围有序扩大,天然气价格市场化程度明显提高。2018年6月又实现居民用气门站价格和非居民门站价格的衔接。


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